A. Anlass
Durch die GRÜNE Stadtratsfraktion Aschaffenburg wurde mit Schreiben vom 15.09.2015 folgendes beantragt:
„Die Stadt Aschaffenburg sowie ihre Beteiligungsgesellschaften schließen im Hinblick auf städtische Flächen, die u.a. der Durchführung von Zirkusveranstaltungen gewidmet sind, künftig mit Zirkusunternehmen und vergleichbaren Einrichtungen nur noch Nutzungsverträge ab, wenn die Unternehmen sich vertraglich verpflichten, Wildtiere der folgenden Arten weder mitzuführen noch zur Schau zu stellen: Affen, Elefanten, Großbären, Tiger, Löwen, Giraffen, Nashörner, Flusspferde, Tümmler, Delfine, Greifvögel, Flamingos, Pinguine und Wölfe. Ausgenommen hiervon sind Unternehmen, die vor dem (einzusetzen: Datum des Beschlusses) bereits einen Antrag auf Abschluss eines Nutzungsvertrages für einen bestimmten Veranstaltungszeitraum gestellt haben. Die Stadtverwaltung wird beauftragt, künftig bei der Vergabe der städtischen Flächen entsprechend zu verfahren.“
Zur Begründung wurde auf eine Stellungnahme der Landesbeauftragten für Tierschutz des Landes Baden-Württemberg vom 10.07.2015 verwiesen. Hinsichtlich der Einzelheiten der Begründung wird auf das Antragsschreiben und die diesem beigefügte Stellungnahme verwiesen. Außerdem wurde im Antragsschreiben darauf hingewiesen, dass von dem Ausschluss Städte wie z.B. München, Darmstadt, Potsdam oder Chemnitz in der Praxis erfolgreich Gebrauch machen.
B. Rechtslage
1. Rechtsnatur des Benutzungsverhältnisses am Volksfestplatz
Die Stadt Aschaffenburg lässt Zirkusse ausschließlich auf dem Volksfestplatz zu. Andere Flächen werden nicht zur Verfügung gestellt.
Der Volksfestplatz ist eine aufgrund langjähriger Übung konkludent gewidmete öffentliche Einrichtung im Sinne des Art. 21 GO, bei deren Benutzung zwischen dem Anspruch auf Zugang zu unterscheiden ist, der sich regelmäßig nach öffentlichem Recht beurteilt, und den Modalitäten der Benutzung, die auch privatrechtlich ausgestaltet sein können und über die gem. § 13 GVG vor den ordentlichen Gerichten gestritten werden müsste (BVerwG, B. v. 29. Mai 1990 - 7 B 30/90 - juris Rn 4 m.w.N.; BayVGH, B. v. 10. Oktober 2012 - 12 CE 12.2170 - juris Rn 37). Bei der Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung handelt sich um einen Verwaltungsakt.
Da ein kommunalrechtlicher Zulassungsanspruch nach Art. 21 GO nicht besteht, ist Grundlage für einen Zulassungsanspruch zum Volksfestplatz die Widmung des auch ortsfremden Nutzern offen stehenden Volksfestplatzes in Verbindung mit dem aus Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV folgenden Gleichbehandlungsanspruch. Die Gemeinden sind danach verpflichtet, im Rahmen der Kapazität alle grundsätzlich Zugangsberechtigten (Art. 21 Abs. 5 GO) gleich zu behandeln, wenn sie ihre Einrichtungen für bestimmte Veranstaltungen zur Verfügung stellen. Der Zulassungs-anspruch besteht im Rahmen der Widmung, die den Umfang der Benutzung in personeller und sachlicher Hinsicht regelt. In der Vergangenheit hatte die Stadt den Volksfestplatz unter dem Gesichtspunkt der Attraktivität für zwei Großzirkusse pro Jahr zugänglich gemacht und ihn damit konkludent in diesem Umfang unter anderem diesem Zweck gewidmet.
2. Zulässigkeit der Widmungsbeschränkung für Zirkusse ohne Wildtiere
In der Rechtsprechung umstritten ist zurzeit, ob ein Zulassungsauschluss für Zirkusse mit Wildtieren willkürlich ist und damit einen Eingriff in die verfassungsmäßig geschützten Rechte der Berufs- und Kunstfreiheit oder des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs darstellt.
a) VG Chemnitz (Beschluss vom 30.07.2008 – Az. 1 L 206/08 – rechtskräftig)
Mit diesem Beschluss wurde der Beschluss des Stadtrates Chemitz vom 24.10.2007 über ein Wildtierverbot in Zirkussen auf städtischen Flächen aufgehoben.
In dem Beschluss wird festgestellt, dass das Tierschutzgesetz gerade kein Verbot der Haltung bzw. des Zur-Schau-Stellens bestimmter Tierarten in Zirkussen vorsehe. Eine formell gesetzliche Ermächtigung für die einschränkende Benutzungsregelung des Stadtratsbeschlusses der Stadt Chemnitz existiere nicht. Vielmehr gelte für das Zur-Schau-Stellen von Tieren in Zirkusbetrieben gemäß § 11 TierSchG ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Für die im Stadtratsbeschluss der Antragsgegnerin vom 24.10.2007 ebenfalls aufgeführten Elefantenbullen und Giraffen ergäbe sich ein Vorschlag zum Verzicht dieser Tierarten im Zirkus lediglich aus dem Differenzprotokoll II der Tierärztlichen Vereinigung für Tierschutz und der Bundestierärztekammer. Bei diesem Differenzprotokoll handele es sich um eine ergänzende Stellungnahme der an der Ausarbeitung der Zirkusleitlinien beteiligten Interessengruppen, in denen diese ihre von der Mehrheitsmeinung abweichende Auffassung zum Ausdruck gebracht haben. Auch das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde führe nicht dazu, dass Grundrechtseingriffe ohne besondere Rechtsgrundlage zulässig wären. Eine an den Sinn und Zweck der Selbstverwaltung anknüpfende Ausnahme komme allenfalls für den Fall in Betracht, wenn es sich nicht um Vorgänge mit einem nur je örtlichen Bezug, sondern mit einen spezifisch örtlichen Bezug handelt, der also gerade nur den Bereich dieser einen Körperschaft erfasse. Dieser Fall sei hier jedoch offensichtlich nicht gegeben. Das Problem der Zur-Schau-Stellung von Wildtieren in Zirkusveranstaltungen stelle sich in gleicher Weise auch in anderen Gemeinden des Landes. Es läge auf der Hand, dass der Stadtratsbeschluss der Stadt Chemnitz die an ein formelles Gesetz zu stellenden Anforderungen nicht erfülle. Die Antragsgegnerin könne sich ihrer Grundrechtsbindung auch nicht durch eine Flucht in das Privatrecht entledigen und habe diese somit auch bei einer Aufnahme der den Vorgaben des Stadtratsbeschlusses entsprechenden Klausel in die jeweiligen Pachtverträge zu beachten.
b) VG Darmstadt (Beschluss vom 19.02.2013 – Az. 3 L 89/13.DA – rechtskräftig)
Mit diesem Beschluss wurde der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 11.10.2012 über ein Wildtierverbot in Zirkussen auf städtischen Flächen aufgehoben.
Das Gericht führt in dem Beschluss aus, dass eine Gemeinde mit dem Verbot, Wildtiere mitzuführen und auftreten zu lassen, in die Freiheit der Berufsausübung eines Zirkusunternehmens eingreife. Eine solche Einschränkung durch Beschluss einer Gemeindevertretung sei derzeit nicht durch eine einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Auch das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde sei insoweit keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Grundrechtseingriff, denn die Gemeinde und ihre Organe haben kein allgemeinpolitisches Mandat. Da das Problem der Wildtierhaltung in Zirkusunternehmen sich den Gebietskörperschaften landesweit stellt, sei auch kein spezifisch örtlicher Bezug gegeben. Eine in die Berufsausübung eingreifende Regelung sei nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen (BVerfG, Urt. v. 11.06.1958, a.a.O.). An solchen Rechtsgrundlagen fehle es vorliegend jedoch. Schließlich sei auch das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde keine ausreichende Rechtsgrundlage für den Grundrechtseingriff. Durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Darunter seien solche Aufgaben zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben. Damit sind Angelegenheiten gemeint, die den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen. Zwar fördern die Städte und Gemeinden gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 HGO in freier Selbstverwaltung das Wohl ihrer Bürger, die Gemeinde und ihre Organe, haben aber kein allgemeinpolitisches Mandat (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83 u. a. -, BVerfGE 79, 127 = NVwZ 1989, 347; Schmidt-Aßmann/Röhl in Schmidt-Aßmann/Schoch, BesVerwR, 14. Aufl., 1. Kap., Rdnr. 15; VG Darmstadt, Urt. v. 05.02.2013 - 3 K 1190/12.DA -). Zudem bestehe die der Gemeinde obliegende Neutralitätspflicht nicht nur im politischen Raum, sondern sie erstrecke sich auch auf den weltanschaulichen und moralischen Bereich. Das vorrangige Rechtsstaatsprinzip gestatte deshalb keine Ausgestaltung der allgemeinen gemeindlichen Satzungsautonomie derart, dass Grundrechtseingriffe ohne besondere Rechtsgrundlage zulässig wären. Eine an den Sinn und Zweck der Selbstverwaltung anknüpfende Ausnahme komme allenfalls für den Fall in Betracht, dass es sich nicht um Vorgänge mit einem nur je örtlichen Bezug, sondern mit einem spezifisch örtlichen Bezug handelt, der also gerade nur den Bereich dieser einen Körperschaft erfasst (Bay. VGH, Urt. v. 22.01.1992 - 20 N 91.2850 u.a. -, NVwZ 1992, 1004). Das sei hier offensichtlich nicht der Fall; das Problem der Wildtierhaltung in Zirkusunternehmen stellt sich landesweit den Gebietskörperschaften.
c) VG München (Urteil vom 6.8.2014 – Az. M 7 K 13.2449 – nicht rechtskräftig)
Mit diesem Urteil wurde im Ergebnis der Beschluss des Stadtrates Erding 25.6.2013 bestätigt, wonach ab dem Jahr 2013 maximal zwei mobile Zirkusbetreiber zuzulassen sind, die über einen einwandfreien Leumund verfügten und keine Großwildtiere (Elefanten, Löwen, Bären, Tiger) mit sich führten.
Das Gericht führt aus, dass sich die Beschränkung auf Zirkusbetriebe mit einem bestimmten Angebot und eines bestimmten Zuschnitts im Rahmen des gemeindlichen Gestaltungsspielraums halte (vgl. BayVGH, B. v. 12. Juli 2012 - 4 CE 10.1535 - juris Rn 11). Es sei nicht sachfremd oder willkürlich, wenn sich die Beklagte am Publikumsinteresse oder den Wünschen und Bedürfnissen ihrer Bevölkerung bzw. der Besucher des Volksfestplatzes orientiere (vgl. OVG Berlin, U. v. 8. Juni 1978 - III B 50.77 - juris Rn 24 zur Subventionierung eines Privattheaters; BayVGH, B. v. 12. Juli 2012 - 4 CE 10.1535 - juris Rn 11 zur Anzahl von Geschäften derselben Kategorie auf einem Volksfest), unabhängig davon, ob diese auf weltanschaulichen Gründen oder Zeitgeistströmungen oder schlicht der gesellschaftlichen Hinwendung zu artistischen Darbietungen anderer Art beruhe. Abgesehen davon war die ablehnende Haltung der Bevölkerung nicht der einzige Grund für die Widmungsänderung, sondern ausweislich der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung am 25. Juni 2013 auch negative Erfahrungen der Beklagten mit anderen Zirkusbetrieben, die Großwildtiere mit sich geführt haben. Es stelle einen sachlichen Grund dar, wenn die Beklagte die Häufung von Problemen innerhalb eines bestimmten Segments von Bewerbern (z.B. Zirkusse mit Großwildtieren), die ihr regelmäßig einen erhöhten Verwaltungsaufwand abfordern, zum Anlass nimmt, generell von der Zulassung solcher Betriebe abzusehen. Andernfalls wäre sie zur Vermeidung derartiger Probleme gezwungen, Zirkusunternehmen jeglicher Art von der Nutzung ihres Volksfestplatzes auszuschließen. Auch der Zweck eines Volksfestplatzes gebiete nicht zwingend, dort Zirkusbetrieben jeder Art Gastspiele zu ermöglichen. Unter Berücksichtigung der fehlenden Verpflichtung, überhaupt einen für Zirkusgastspiele geeigneten kommunalen Platz zu unterhalten, ist es auch nicht unverhältnismäßig, Zirkusse vom Zuschnitt des klägerischen Betriebes generell von der Nutzung auszuschließen. Der Kläger sei nicht daran gehindert, so wie ein anderer Zirkus im Frühjahr 2012, dem gegenüber die Stadt Erding die Überlassung des Volksfestplatzes ebenfalls verweigert hatte, für seine Gastspiele private Flächen anzumieten.
Die Stadt Erding hat auf Nachfrage der Verwaltung erklärt, dass gegen das Urteil ein Antrag auf Zulassung der Berufung anhängig ist, über den noch nicht entschieden ist.
3. Fazit
Festzuhalten ist somit, dass Rechtssicherheit in der Frage, ob die beantragte Beschränkung rechtlich zulässig ist oder nicht nach wie vor nicht besteht und mehrheitlich die Beschränkung als unzulässig erachtet wird.
Die Stadtverwaltung Bonn (Drucksache Nr. 1512587ST2 vom 08.10.2015) hat dem Stadtrat empfohlen, bei der Aufhebung des Wildtierverbotsbeschlusses zu bleiben, weil sie nach wie vor davon ausgeht, dass entsprechende Beschlüsse durch die Bezirksregierung beanstandet würden.
Der hessische Städte und Gemeindebund hat mit Schreiben vom 02.12.2012 mitgeteilt, dass er zu dem Ergebnis kommt, dass ein Wildtierverbot wegen der Berufsausübungsfreiheit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 rechtliche Bedenken ausgesetzt ist und für entsprechende Eingriffe eine klare gesetzliche Regelung notwendig
Die Stadt Marburg hat in einem Schreiben vom 05.12.2012 mitgeteilt, dass nicht mehr an dem Magistratsbeschluss festgehalten wird, der das Mitführen und Auftreten von bestimmten Wildtierarten in Marburg untersagt.
C. Aktuelle Vergabepraxis
1. Vergabekriterien
Die Stadt Aschaffenburg lässt auf dem Volksfestplatz nur Großzirkusse und auch da nur maximal zwei pro Jahr zu. Durch diese Vorgabe versucht man besonders attraktive Zirkusse anzuziehen und der Bevölkerung demzufolge auch ein besonderes Angebot zu bieten. Außerdem umgeht man die Problematik, dass sich in anderen Städten gezeigt hat, dass kleine Zirkusse häufig problembehaftet sind. Großzirkus in diesem Sinn sind i.d.R. Zirkusbetriebe mit folgenden Merkmalen:
- 4 Masten mit Zusatzmasten
- 1500 - 4000 Sitzplätze
- Ovalzelt, Manegendurchmesser ca. 13 m, angegliedertes Restaurationszelt, Toilettenwagen
- eigene Programmnummern und Festangestellte (Fahrer, Beleuchter, Techniker usw.).
Beispiele:
- Großzirkusse mit Tieren:
Zirkus Krone (derzeit größter reisender Tierzirkus), Charles Knie, Circus Probst, Deutscher Nationalcircus Carl Busch, Circus Voyage
- Großzirkus ohne Wildtiere (nur wenige Haustiere im Programm):
Circus Roncalli reist mit Blauer (Original) und Roter Einheit (erstmalig 2014 in Aschaffenburg)
- Großzirkus ohne Tiere:
FLIC FLAC reist mit 2 Zeltformaten: Rundzelt mit ca. 1440 Sitzplätzen oder Ovalzelt: 8-Masten, Gesamtlänge ca.100 m, Breite ca. 60 m.
Die Zirkusunternehmen werden in einem mindestens 2-Jahres-Rhythmus, besser 3-Jahres-Rhythmus, engagiert. Es gehen jährlich ca. 10 – 20 Bewerbungen von Zirkussen ein. Darunter sind auch Kleinunternehmen und über Agenturen zusammengestellte Themenzirkusse, z.B. Afrika, Weihnachtszirkusse, chinesische Zirkusse etc.
2. Vergabeverfahren
Sobald die Bewerbung eines Zirkusunternehmens eingeht, wird diesem ein Fragebogen (Anlage) zugesandt. Nach Rücklauf dieses Fragebogens werden Erkundigungen (Referenzen) bei Städten bezüglich ihren Erfahrungswerten eingeholt. Auch die Meinung von Herrn xxx als städtischem „Zirkusbeauftragten“ wird abgefragt. Im 3. Quartal eines jeden Jahres erfolgt ein Abgleich unserer Unterlagen mit den gesammelten Informationen des Deutschen Städtetages bezüglich der in Frage kommenden Unternehmen. Zeitgleich erfolgt eine amtsinterne Beurteilung der Zirkusse, die bereits in Aschaffenburg gastiert haben. Sobald ein Zirkusunternehmen in die engere Wahl für ein Gastspiel in Aschaffenburg kommt, wird, wie im Fragebogen gefordert, vom Zirkus-Unternehmen die Vorlage von Kopien der Tierbestandsbücher und CITES-Bescheinigung verlangt.
Anschließend erfolgt die Auswahl der Unternehmen auch unter Berücksichtigung des Angebotswechsels.
3. Kontrolle vor Ort
Neben der Reisegewerbekarte und der vorgeschriebenen Haftpflichtversicherung wird für das Zur-Schau-Stellen von Tieren eine Erlaubnis nach dem Tierschutzgesetz benötigt (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 d TierSchG). Gemäß § 16 Abs. 1 Nrn. 4 und 6 TierSchG unterliegen Zirkusbetriebe der Aufsicht durch die zuständigen Behörden. Gemäß § 16 Abs. 1 a TierSchG ist jeder Ortswechsel spätestens beim Verlassen des bisherigen Aufenthaltsortes der zuständigen Behörde des beabsichtigten Aufenthaltsortes anzuzeigen.
Die Zirkusse werden bei Gastspielen in der Stadt durch das Veterinäramt und das Ordnungsamt auf die Einhaltung der aktuellen gesetzlichen Verpflichtungen kontrolliert. Für die Beurteilung von Tierhaltungen in Zirkusbetrieben werden die Leitlinien für die Haltung, Ausbildung und Nutzung von Tieren in Zirkusbetrieben oder ähnlichen Einrichtungen vom 26.10.2005 sowie speziell für Reptilien die Anforderungen aus dem Gutachten über Mindestanforderungen an die Haltung von Reptilien vom 10.01.1997 herangezogen.
In der Regel werden keine oder nur geringe Verstöße festgestellt und dies wird durch Eintrag in die Tierbestandsbücher dokumentiert. Die Behörden des nächsten Gastspielortes werden somit informiert, ob Mängel in der Tierhaltung vorgefunden wurden. In keinem Fall wurden Feststellungen getroffen, die zum Widerruf einer Erlaubnis geführt hätten. Es wird auch darauf geachtet, dass Auflagen zur Tierhaltung aus vorherigen Kontrollen eingehalten werden.
D. Beschlussvorschlag
Die Verwaltung empfiehlt den Antrag abzulehnen, weil
- ein Wildtierverbot in Zirkussen nach wie vor erhebliche rechtliche Risiken hat und daher Schadensersatzforderungen nach sich ziehen könnte,
- ein Wildtierverbot ein Gastspiel der meisten attraktiven Zirkusse in Aschaffenburg ausschließen würde,
- ein sehr großer Teil der Bevölkerung nach wie vor Wert auf Zirkusveranstaltungen mit Wildtieren legt und
- die Qualität der ausgewählten Unternehmen und die Kontrolldichte durch das städtische Ordnungsamt und das Veterinäramt die Gewähr für die Einhaltung hoher Tierschutzstandards bieten.
