- Hintergrund
Am 18.09.2018 wurde der Grundsatzbeschluss zu Baulandstrategie in Aschaffenburg bereits im PVS vorgestellt. Grundsätzlich stimmten die Teilnehmer einer solchen Strategie für Aschaffenburg zu, es wurde jedoch noch weiterer Beratungsbedarf gesehen.
Folgende Fragestellungen wurden dabei noch zur Bearbeitung an die Verwaltung herangetragen:
- Die (städtebaulichen) Ziele sollen nochmals klar dargestellt werden.
- Wie haben andere Kommunen ihre Strategie entwickelt? Z.B. Festlegung des Kaufpreises
- Wurde in Bamberg jemals eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme angewandt?
- Können verschiedene Modelle auch kombiniert werden?
- Die Anwendung von Erbbaurecht soll in der Strategie berücksichtigt werden.
Seit der PVS-Sitzung haben nun nochmals beratende Gespräche mit allen Stadtratsfraktionen und – Gruppierungen stattgefunden, um das Thema weiter zu vertiefen.
Die vorliegende Beschlussvorlage sowie das in Anlage beigefügte Strategiepapier ergänzen die bereits vorgelegten Ausführung zur Baulandstrategie um die aufgeworfenen Fragestellungen.
Der Beschlussvorschlag ist ein Grundsatzbeschluss und umfasst keinen generellen Verfahrensvorschlag, der für alle zukünftigen Baugebiete ab 1ha anzuwenden ist. Dieser wird von der Verwaltung im Zuge der nächsten Baulandentwicklungen herausgearbeitet und vor dem nächsten Aufstellungsbeschluss dem Stadtrat vorgelegt.
- Anlass – Problembeschreibung
Durch den stetigen Zuwachs an Wohnbevölkerung, den demografischen Wandel, die älter werdende Bevölkerung und kleiner werdende Haushalte wird immer mehr Wohnraum benötigt, demzufolge auch mehr Wohnbauland.
Bei größerem Wohnraumbedarf gleichzeitig aber geringem zur Verfügung stehenden Wohnbauland steigen die Preise für Baugrundstücke und damit auch die Preise für Eigentum und Miete.
Bei der Neuaufstellung des Flächennutzungsplans (FNP) wurde bereits auf diese Handlungsfelder eingegangen. Baulandflächenreserven werden im neuen FNP vorgehalten, Baulandpotenziale im Innenbereich aufgezeigt und in die Flächenbilanz eingerechnet.
Großflächige Neuausweisungen, wie es das Baugebiet Anwandeweg in Nilkheim darstellt, sind Voraussetzung für Preisdämpfungen im Wohnungsmarkt. In Aschaffenburg stehen jedoch nach Erschließung des Baugebietes Anwandeweg zunächst keine weiteren großflächigen Baugebiete mit Baurecht zur Verfügung.
Problematisch ist außerdem die „Vorratshaltung“ von privaten Grundstückseigentümern. Weiterhin liegen wegen Nicht-Bebauung von Baulücken in erschlossenen Baugebieten Baulandpotentiale seit vielen Jahren brach. Die Stadt hat auf die Mobilisierung dieser Flächen keinen Einfluss.
Auch fehlender preisgünstiger Wohnungsbau für Haushalte mit geringem Einkommen (Schwellenhaushalte) sowie fehlender Sozialwohnungsbau zeigen Handlungserfordernisse auf.
Es ist für die Stadt Aschaffenburg daher eine Aufgabe der Daseinsvorsorge in Zukunft ausreichend und verfügbares Bauland zu vertretbaren Preisen zur Verfügung stellen zu können.
Dazu wird auf kommunaler Ebene eine strategische Boden- und Liegenschaftspolitik empfohlen.
Warum genau jetzt?
Mit der Baulanderschließung Anwandeweg in Nilkheim wird das letzte große Baugebiet in Aschaffenburg ca. 2021 fertiggestellt sein. Auch das Gebiet Rotäcker in Schweinheim wird erschlossen. Neue Bebauungsplanverfahren für Neubaugebiete sind zurzeit nicht in Aufstellung.
Mit Rechtskraft des neuen Flächennutzungsplans (FNP) sind nun weitere Baulandpotentiale definiert, die es zukünftig zu entwickeln gilt. Bei der Entwicklung dieser Gebiete wird empfohlen, eine klar definierte Strategie zu verfolgen, um auch zukünftig ausreichend und günstig Bauland zur Verfügung zu stellen, welches in Anbetracht des hohen Wohnraumbedarfs auch nach der Baureife zeitnah entwickelt und bebaut wird.
Für Aschaffenburg ist daher jetzt der richtige Zeitpunkt eine Baulandstrategie zu formulieren und festzulegen, wie zukünftig Wohnbauland geschaffen wird und wie es bedarfsgerecht zur Verfügung steht.
- Ziele der Baulandstrategie
Die Ziele der Baulandstrategie sind:
- ausreichend und preiswerte Flächen für den (sozialen) Wohnungsbau zur Verfügung stellen.
- Erschlossenes Wohnbauland zügig in Bebauung überführen.
- Zwischenerwerb von Grundstücken durch die Stadt betreiben, um durch die Vergabe von städtischen Grundstücken (im Konzeptvergabeverfahren) preiswerten und sozialen Wohnungsbau zu fördern.
Einige Kommunen betreiben eine Baulandstrategie auch mit dem Ziel, die Planungskosten, welche durch die Ausweisung neuer Baugebiete für die Kommune anfallen, sozialgerecht auf alle zu verteilen, die von der Wertsteigerung durch die Baulanderschließung profitieren. (Darin enthalten sind z.B. Bauleitplanung, Erschließungsplanung, Erschließung, Bau sozialer und kultureller Infrastruktur u.ä.) Dieses Ziel wird für Aschaffenburg jedoch als nachrangig gesehen, da es in Aschaffenburg i.d.R. nicht den einen großen Nutznießer gibt, sondern zumeist viele kleine Grundstückseigentümer und i.d.R. ein Neubaugebiet in Aschaffenburg keine großen Infrastruktureinrichtungen wie z.B. eine eigene Schule zur Folge hat.
- Grundlagen und Bausteine einer Baulandstrategie – vorhandene Beschlüsse
Die Stadt Aschaffenburg verfolgt schon seit einigen Jahren ein nachhaltiges Flächenmanagement und praktiziert nach entsprechenden Beschlüssen einzelne Elemente einer Baulandstrategie:
- In der Bauleitplanung wird gezielt Innen- vor Außenentwicklung betrieben und im Flächennutzungsplan wurden naturräumlich hochwertige Flächenpotentiale im Außenbereich aufgegeben.
- Mit dem Baulückenkataster findet regelmäßig eine Erhebung der Innenentwicklungspotentiale sowie ein Monitoring zur Nachverdichtung statt.
- Das Ausbaupotential im Gebäudebestand bei Bauanträgen wird unterstützt (z.B. durch Befreiungen für Dachgeschossausbau oder Gebäudeaufstockung)
- Im Bebauungsplan Anwandeweg wurde erstmals die Quotenregelung für Wohnungsbau, der den Kriterien der sozialen Wohnraumförderung entspricht, festgesetzt und
- mit dem städtischen Wohnraumförderprogramm hat der Stadtrat einen Kriterienkatalog zur Vergabe von städtischen Grundstücken nach sozialen, ökologischen und ökonomischen Kriterien beschlossen. Dieser findet seitdem immer wieder Anwendung. Durch die Unterstützung von Baugemeinschaften und Förderung von Familien wird zudem das Ziel einer heterogenen Bewohnerstruktur verfolgt.
Ein offenes Handlungsfeld stellt jedoch weiterhin die Sicherstellung der Verfügbarkeit von Bauland dar. Das Baulückenkataster zeigt zwar auf, dass jährlich einige Baulücken geschlossen werden. Die Stadt hat jedoch keine Handhabe eine zeitnahe Bebauung durchzusetzen. Viele Grundstücke bleiben daher seit Jahren unbebaut und binden damit wertvolles Bauland. Auch in Neubaugebieten ist absehbar, dass einige Grundstücke in Privatbesitz länger ungenutzt bleiben. Sei es, weil die Eigentümer den Bauplatz für mögliche Nachkommen bereithalten oder auf eine Wertsteigerung spekulieren. Die Gründe sind unterschiedlich.
Beispiele (Stand Mitte 2018):
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Baugebiet
(Jahr des Satzungsbeschlusses)
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Unbebaute Grundstücke [%]
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Anzahl der unbebauten Grundstücke
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Herrenwaldstraße
(B-Plan von 2006)
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ca. 46%
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6 Baulücken von 13
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Gäßpfad (B-Plan von 2004)
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ca. 42%
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32 Baulücken von 76
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Unter dem Heidig (1997)
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ca. 33%
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47 Baulücken von 141
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Östliche Weinbergstraße (1997)
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ca. 20%
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5 Baulücken von 24
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Habichtstraße (1994)
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ca. 29%
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7 Baulücken von 24
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Positivbeispiel, bei dem in Aschaffenburg bereits eine Art Baulandstrategie verfolgt wurde, in dem z.B. durch eine eigene Gesellschaft o.ä. Zwischenerwerb getätigt wurde, ist das Baugebiet Rosensee. Hier sind inzwischen so gut wie alle Grundstücke bebaut oder an Bauherren verkauft, die in absehbarer Zeit bauen.
- Strategiepapier zur Baulandentwicklung
Wie ist weiter vorzugehen?
In dem Strategiepapier zur Baulandentwicklung für Aschaffenburg werden verschiedene Baulandstrategien dargestellt und aufgezeigt, wie andere Städte mit dieser Aufgabenstellung umgehen (Darunter auch das Beispiel Bamberg). Diese wurden vom Stadtplanungsamt ausgewertet und eine Empfehlung für eine grundsätzliche Baulandstrategie für Aschaffenburg herausgearbeitet. Das genaue Verfahren wird jedoch noch nicht festgelegt, da dies erst Sinn macht, wenn konkrete Verhandlungsgespräche mit den Eigentümern der nächsten zu entwickelnden Gebiete anstehen.
Fazit der Auswertung
Grundsätzlich lassen sich die verschiedenen Strategien in drei Arten einteilen:
Die Kommune kauft über einen langen Zeitraum immer wieder Grundstücke und legt damit eine Vorratshaltung an (lange bevor eine Baugebietsentwicklung stattfindet).
- Zwischenerwerb (mit Beteiligung der Eigentümer):
Die Kommune erwirbt die Grundstücke (oder Teile davon) in einem zu entwickelnden Gebiet, um sie anschließend nach sozialen Kriterien weiter zu veräußern.
Die Kommune schließt mit dem Eigentümer eines zu entwickelnden Gebietes einen städtebaulichen Vertrag zur Sicherstellung und Umsetzung der städtebaulichen Ziele.
Größtmöglichen Einfluss auf die Verfügbarkeit der Grundstücke haben Kommunen, wenn sie selbst im Besitz der zu überplanenden Grundstücke sind.
Allerdings ist es häufig schwierig im Einvernehmen mit den Grundstückseigentümern die Verfügbarkeit der Grundstücke zu erreichen oder die städtebaulichen und sozialen Ziele umzusetzen.
Eine sozialgerechte Bodennutzung rein über städtebauliche Verträge zu verwirklichen, ist zwar möglich, allerdings auch mit Kompromissen verbunden. Das Baulandangebot wird dabei nicht allein von der Kommune bestimmt, da Grundstückseigentümer und Investoren bei der Vertragsgestaltung mitreden. Zudem ist diese Strategie für Aschaffenburg äußerst schwierig und nicht zielführend, da in einem Baugebiet aufgrund der Realerbteilung in Aschaffenburg immer sehr viele Eigentümer betroffen sind, mit denen dann einheitliche städtebauliche Verträge zu schließen sind (anders als z.B. in München, wo lediglich mit einem Eigentümer verhandelt werden muss).
Daher versuchen einige Kommunen durch eine Kombination aus Zwischenerwerb, Beteiligung der Eigentümer an der Wertsteigerung sowie städtebaulichen Verträgen ihre Ziele zu erreichen. Dies wird auch für Aschaffenburg als sinnvolle Vorgehensweise gesehen.
Gleichwohl ist bei den Verhandlungen und dem Zwischenerwerb in Aschaffenburg die Grundstücksaufteilung nach der Realerbteilung auch bei diesen Modellen zu beachten. Aufgrund dieser historisch gewachsenen Strukturen gibt es in Aschaffenburg viele kleine „Handtuch-Grundstücke“ mit vielen beteiligten Grundstückseigentümern in einem Planungsgebiet. Dies kann Verhandlungen in die Länge ziehen und den Zwischenerwerb erschweren.
Allerdings zeigen Städte wie Gelnhausen oder Ludwigsburg, die ebenso in Realerbteilungsgebieten liegen, dass eine Baulandstrategie mit Zwischenerwerb auch hier möglich ist. Die Stadt Ludwigsburg hat bspw. mit einem 2013 gefassten Baulandbeschluss bisher nur positive Erfahrungen gemacht. Von 10 Gebieten, die damals für diese Strategie ins Auge gefasst wurden, befinden sich inzwischen 8 in Umsetzung. (nähere Erläuterungen finden Sie im Strategiepapier zur Baulandentwicklung.)
- Erbbaurecht
Erbbaurecht stellt nach wie vor eine Möglichkeit dar, Familien bzw. Haushalten mit geringerem Einkommen den Eigenheimbau zu erleichtern. Daher ist diese Möglichkeit auch weiterhin in den „Richtlinien zur Förderung des Wohnungsbaus für Familien mit Kindern“ der Stadt Aschaffenburg verankert.
Langfristig gesehen stellt die Vergabe von städtischen Grundstücken mit Erbbaurecht auch eine Vorratshaltung an Grundstücken dar, da diese nach Ablauf des Erbbaurechts wieder an die Stadt zurückgehen. Die Bebauung ist nach dem Verkehrswert zu entschädigen. Allerdings sind für dieses Vorgehen immer städtische Grundstücke erforderlich.
Aus diesem Grund betrifft das Erbbaurecht die Baulandstrategie nicht direkt und wird daher im vorliegenden Strategiepapier nicht weiter behandelt.
Erbbaurecht ist Thema bei der Vergabe von Grundstücken und sollte daher in diesem Zusammenhang entschieden werden. Um überhaupt an städtische Grundstücke zu kommen ist zunächst eine Strategie anzuwenden, wie zukünftig Baulandentwicklung betrieben werden soll.
Im Baulandbeschluss, welcher dann das konkrete Verhandlungsverfahren und Vorgehen definiert, kann das Erbbaurecht mitberücksichtigt werden. Z.B. in dem festgelegt wird, dass für einen bestimmten Anteil an städtischen Grundstücken nicht nur das städtische Wohnraumförderprogramm, sondern auch Erbbaurecht anzuwenden ist.
- Grundsätze einer Baulandstrategie für Aschaffenburg
Städtebauliche Ziele für Aschaffenburg sollte wie oben beschrieben sein, durch eine nachhaltige Baulandstrategie sowohl Einfluss auf die Verfügbarkeit der Flächen nehmen zu können, als auch sozialgerechte Bodenordnung zu betreiben. In Verbindung mit gezielten Baulandvergaben bleiben städtebauliche, soziale und ökologische Kriterien keine theoretischen Planungen, sondern können realistisch umgesetzt werden.
Um diese Ziele zu erreichen wird als Baulandstrategie für Aschaffenburg folgende grundsätzliche Verfahrensweise mit dem Schwerpunkt Zwischenerwerb unter Beteiligung der Eigentümer vorgeschlagen.
Grundsätze der Baulandstrategie für Aschaffenburg:
- Entwicklung neuer Baugebiete nur dann, wenn die Stadt über alle Grundstücke verfügen kann.
- Vor dem Bebauungsplan-Aufstellungsbeschluss für ein neues Baugebiet finden intensive Verhandlungen mit den Eigentümern statt.
- Die Stadt strebt den Zwischenerwerb der Grundstücke an. Alternativ ist auch die rechtliche Sicherung der städtebaulichen Entwicklungsziele über städtebauliche Verträge o.ä. möglich.
- Je nach Vertragsgestaltung können die Eigentümer Teilflächen rückübertragen bekommen und an der Wertsteigerung beteiligt werden.
Welche konkreten Verträge mit den Grundstückseigentümern geschlossen werden können und welche Art der Beteiligung an der Wertsteigerung möglich ist, soll im konkreten Fall für die als nächstes zu entwickelnden Gebiete ausgearbeitet und dem Stadtrat zur Beschlussfassung vorgelegt werden (Baulandbeschluss). (Beispiele hierzu werden im Strategiepapier zur Baulandentwicklung beschrieben.)
Durch solche Vertragsgestaltungen soll auch erreicht werden, die betroffenen Eigentümer in die Baulandentwicklung einzubinden, um einen Konsens mit den Beteiligten zu erreichen.
- Grundsatzbeschluss zur Baulandstrategie
Die Verwaltung empfiehlt dem Stadtrat die Aschaffenburger Baulandstrategie (Strategiepapier zur Baulandentwicklung) mit dem Ziel der sozialgerechten Bodenordnung und Flächenverfügbarkeit zu beschließen. Sie soll insbesondere für die zukünftigen im FNP dargestellten Wohnbauflächen angewendet werden, wenn sie größer als 1ha sind.
Die Baulandstrategie ist nicht geeignet für Flächen der Nachverdichtung (wie z.B. bei den zurzeit im Verfahren befindlichen Bebauungsplänen im Bereich der Schweinheimer Höhe), weil hier in der Regel die Grundstücke bereits bebaut und nicht immer teilbar sind. Zudem besteht im Innenbereich bereits Baurecht. Das Prinzip der Beteiligung der Eigentümer an der Wertsteigerung der Grundstücke und deren Mitwirkungsbereitschaft greift hier daher nicht. Auch eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme kann laut Gesetz nur bei einer erstmaligen Entwicklung oder städtebaulichen Neuordnung angewendet werden.
Selbstverständlich ist bei der Anwendung der Baulandstrategie zu berücksichtigen, dass der Zwischenerwerb von Grundstücken haushaltsrelevant ist. Die Höhe der Kosten ist jeweils abhängig von den zu entwickelnden Baugebieten. Für die Umsetzung bedarf es daher im Einzelfall einer detaillierten Finanzplanung.
Anlage: Strategiepapier zur Baulandentwicklung in Aschaffenburg (Baulandstrategie)
