Am 25.03.2021 haben die im Stadtrat vertretenen Gruppierungen von ÖDP, KI und UBV die als Anlage beigefügten vier Anträge eingereicht.
Nach Prüfung der Antragsbegehren stellt sich der Sachverhalt wie folgt dar:
a) Antrag 1 – Verhaltenskodex für Stadtratsmitglieder
Ziel dieses Antrags ist der Erlass einer freiwilligen Selbstverpflichtung für „Transparenz und Verhalten zur Vermeidung von Interessenskonflikten“ durch die gewählten Stadtratsmitglieder.
Wie bekannt ist, haben die Stadtratsmitglieder kein allgemeines politisches Mandat (s. BVerwG, BayVBl 1991, 440/441). Sie üben als Ausfluss des Grundsatzes der repräsentativen Demokratie hingegen ein freies (und keim imperatives Mandat) aus und sind nur ihrem Gewissen unterworfen und sind nicht an Weisungen gebunden (Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Erl. 1 zu Art. 30 GO). Wie bekannt, sind die Mitglieder des Stadtrates der Stadt Aschaffenburg (mit Ausnahmen der 2. Bürgermeisterin und des 3. Bürgermeisters) ehrenamtlich tätig.
Der Rechtsrahmen zur Ausübung dieses öffentlichen Ehrenamtes, das oft neben einer beruflichen Tätigkeit und neben einer Vielzahl von weiteren Ehrenämtern ausgeübt wird, findet sich in der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern wieder. Das Ehrenamt verlangt ein hohes Maß an Verantwortungsbereitschaft und vor allem die eine zeitliche Inanspruchnahme von den Inhaberinnen und Inhabern.
Die Ausübung dieser verantwortungsvollen ehrenamtlichen Tätigkeit hat daher stets uneigennützig und alleine dem Allgemeinwohl sowie der Wahrung der kommunalen Selbstverwaltung zu dienen.
Bei Amtsantritt leistet jedes erstmal neu in den Stadtrat gewählte Mitglied daher feierlich in öffentlicher Sitzung den nachfolgenden Eid bzw. das nachfolgende Gelöbnis (Art. 31 Abs. 4 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern):
„Ich schwöre/gelobe Treue dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland und der Verfassung des Freistaates Bayern. Ich schwöre/gelobe, den Gesetzen gehorsam zu sein und meine Amtspflichten gewissenhaft zu erfüllen. Ich schwöre/gelobe, die Rechte der Selbstverwaltung zu wahren und ihren Pflichten nachzukommen, (so wahr mir Gott helfe).“
Dieser Eid bzw. dieses Gelöbnis bildet somit neben dem Gewissen das zweite Fundament der ehrenamtlichen Stadtratstätigkeiten. Neben dieser zentralen Vorschrift, gibt es bereits jetzt schon weitere gesetzliche Regelungen, die den ehrenamtlichen Stadtratsmitgliedern als „Kompass“ bei Ausübung ihrer Tätigkeit dienen:
- Einhaltung der Sorgfalts- und Verschwiegenheitspflicht nach Art. 20a GO
- Vermeidung von Interessenskonflikten bei Beratung und Abstimmungen im Stadtrat aufgrund persönlicher Beteiligung nach Art. 49 Abs. 1 GO
- Einschränkung des Vertretungsrechts nach Art. 50 GO
- Gesetzesmäßigkeit des gemeindlichen Verwaltungshandelns (Art. 56 Abs. 1 GO)
- Strafe für Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern (§ 108e des Strafgesetzbuches, StGB).
In der Gemeindeordnung existieren allerdings keine unmittelbaren Vorschriften, die Verhaltensweisen von Gemeinderatsmitgliedern hinsichtlich einer sog. Korruptionsprävention, beinhalten. Unter Korruption ist nach Transparency International Deutschland der „Missbrauch anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil“ zu verstehen1. Korruptive Verhaltensweisen schaden nicht nur dem Rechtsstaat und dem Ansehen einer Institution und Beschäftigten, sondern führen auch zu einem hohen volkswirtschaftlichen Schaden1. Korruption ist kein Kavaliersdelikt, sondern erfüllt in den meisten Fällen einen Straftatbestand (wie z. B. § 108e StGB).1 Häufig anzutreffende Fälle von Korruption sind, z. B. die Annahme von Geld und Sachgeschenken, Einladungen zu Sport- oder Kulturveranstaltungen, Gewährung von Vorteilen für Familienangehörige, Abschluss von Beraterverträgen oder Verschaffung von Vorteilen bei Immobilien- und sonstigen Geschäften1.
Für die Beschäftigten der Verwaltung dagegen existieren im Bereich der Korruptionsprävention zusätzlich zu den gesetzlichen Regelungen im Dienst- bzw. Arbeitsrecht bzw. im Straf- oder Disziplinarrecht weitere Verhaltensempfehlungen in Form einer innerdienstlichen Richtlinie.
Diese sog. „Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption bei der Stadt Aschaffenburg“ wurde vom städtischen Rechnungsprüfungsamtes ausgearbeitet. Zudem wurde der Leiter des Rechnungsprüfungsamtes zum Korruptionsbeauftragten der Stadt Aschaffenburg bestellt. Diese Richtlinie entfaltet gegenüber den ehrenamtlichen Stadtratsmitgliedern jedoch keine Wirkung. Diese Richtlinie ist als Anlage zur Information beigefügt.
Aufgrund des offensichtlich bestehenden Informationsbedarfs zum Thema „Korruptionsprävention“ wurde zusammen mit dieser Beschlussvorlage an alle Vorsitzenden und Sprecher der im Stadtrat vertretenen Fraktionen, Gruppen oder Parteien das „Merkblatt für kommunale Mandatsträger“ von Rechtsanwalt Matthias Schumann, Forum Verlag Herkert GmbH, verteilt. Die Funktionsträger können diese Informationen an interessierte Mitglieder weiterleiten. Bei Bedarf kann die Verwaltung weitere kostenpflichtige Exemplare dieses urheberrechtlich geschützten Merkblatts erwerben. Zudem steht das Rechnungsprüfungsamt der Stadt Aschaffenburg als Ansprechpartner in Angelegenheiten der Korruptionsprävention zur Verfügung.
In anderen Städten, wie z. B. in Köln (vgl. https://www.stadt-koeln.de/artikel/00619/index.html), wurden unter den Begriffen „Verhaltens- oder Ehrenkodex“ dagegen zusätzliche Verhaltensregeln entwickelt, um den Ratsmitgliedern weitere Vorgaben hinsichtlich einer Korruptionsprävention zur Ausübung der ehrenamtlichen Stadtratstätigkeit zur Verfügung zu stellen.
Die Stadt Erlangen (vgl. Vorlagennummer 13/259/2018 der Stadt Erlangen) hat unter anderem festgestellt, dass „zwar zusätzliche Regelungen aufgestellt werden können, die Überwachung bzw. Ahndung von Verstößen jedoch Probleme aufwerfen würde, da hierfür keine gesetzlichen Rechtsgrundlagen vorhanden sind.“ Im Kontext des im Jahr 2014 neu geschaffenen
§ 108e StGB hat man sich dort darauf geeinigt, nur Verhaltensempfehlungen bzgl. der Annahme von Geschenken durch die Stadtratsmitglieder zu entwickeln. Diese Empfehlungen hat der Stadtrat von Erlangen selbst entwickelt.
Sofern der Stadtrat der Stadt Aschaffenburg die Notwendigkeit sieht, auch für seine Mitglieder Verhaltensregelungen im Bereich der Korruptionsprävention zu erlassen, so empfiehlt die Verwaltung, dass der Stadtrat mit Hilfestellung des städtischen Rechnungsprüfungsamtes diese Regelungen ausarbeitet und sich selbst auferlegt.
Die Verwaltung weist abschließend darauf hin, dass eine Überwachung der Einhaltung entsprechender Regelung keine Aufgabe der Verwaltung ist. Dies liegt schon in der Tatsache der fehlenden personellen Ressourcen als auch in der Kenntnisnahme eines etwaigen missbräuchlichen Verhaltens begründet. Ebenso dürfte bekannt sein, dass die Beurteilung, ob im Einzelfall ein strafrechtliches Verhalten vorliegt oder nicht, alleine den Strafverfolgungsbehörden obliegt. Im Umkehrschluss kann die Einhaltung von selbstgegebenen Verhaltensregeln, auch nicht zwangsläufig eine Strafbarkeit ausschließen.
b) Antrag 2 – Einführung einer Transparenzsatzung zur Schaffung eines sog. Transparenzregisters:
Ziel des Antrags ist die Schaffung eines sog. „Transparenzportals“. In den Stadtstaaten Hamburg (http://transparenz.hamburg.de/) und Bremen (vgl. https://www.transparenz.bremen.de/) existieren beispielsweise die entsprechenden online Portale. Auf diesen Portalen wird eine Vielzahl von Informationen, wie z. B. eine Sammlung der landesrechtlichen Gesetze und Verordnungen, Dokumente des Landesparlaments, statistische Informationen, Bebauungspläne oder auch sog. Geodaten usw. für jedermann im Internet zum Abruf bereitgestellt.
Der Betrieb und die Inhalte dieser Portale basieren in der Regel auf gesetzlichen Grundlagen. So ersetzt z. B. in Hamburg das „Hamburgische Transparenzgesetz“ das bisherige „Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz“. Das Bundesland Bremen hat ein eigenes „Informationsfreiheitsgesetz“, das den Zugang und Inhalt eines elektronischen online Portals regelt. Zudem werden die Daten des Portals von verschiedenen öffentlichen Behörden dezentral hochgeladen, die an dieses Portal angeschlossen sind.
Wie bekannt sein dürfte, hat der Bayerische Gesetzgeber dagegen bisher kein bayerisches Informationsfreiheitsgesetz erlassen. Der bayerische Gesetzgeber hat dem Gedanken der Informationsfreiheit nicht in einem Informationsfreiheitsgesetz Rechnung getragen, sondern einen eigenständigen Lösungsweg entwickelt, der die Verknüpfung von Informationsfreiheit und Datenschutz besonders hervorhebt. Dazu wurde in Art. 39 Bayerisches Datenschutzgesetz ein „Allgemeines Auskunftsrecht“ verankert (bis zum 24.05.2018: Art. 36 BayDSG a. F.). Der gewählte Ansatz ist normativ bewusst schlank gehalten und kommt mit einer einzigen Gesetzesbestimmung aus.2 Diese Regelung schafft einen allgemeinen Informationszugangsanspruch gegenüber allen öffentlichen Stellen im bayerischen Landesrecht (vgl. Will, BayVBl 2016, 613 ff.). Diese Norm enthält jedoch keine Regelungen über ein online Portal.
In Bundesländern ohne allgemeine Gesetze zur Informationsfreiheit ist grundsätzlich noch Raum für kommunale Informationsfreiheitssatzungen (vgl. Schrader, BayVBl 2012, 289/291). Mangels entsprechender bayerischer Landesgesetzgebung haben einige bayerische Städte diese sog. Informationsfreiheitssatzungen erlassen. Diese Satzungen kann jedoch nur den Informationszugang in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises einer Gemeinde (Art. 6, Art. 7 Abs. 2 GO) regeln. Rechtsgrundlage zum Erlass einer solchen Satzung ist Art. 23 Abs. 1 GO.
„…Nach dieser Vorschrift (Art. 23 Abs. 1 GO) können die Gemeinden zur Regelung ihrer Angelegenheiten, also für den eigenen Wirkungskreis nach Art. 7 GO, Satzungen erlassen. Die Satzungskompetenz für die weisungsfreien Selbstverwaltungsangelegenheiten ist Ausfluss des verfassungsrechtlich durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts. Art. 23 Satz 1 GO kommt damit grundsätzlich als Rechtsgrundlage für die Regelung des auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises beschränkten Informationszugangs in Betracht (vgl. Schoch, IFG, 2. Aufl. 2016, Einl. Rn. 248 ff. m.w.N.). Allerdings ermächtigt die allgemeine Satzungsbefugnis aus Art. 23 Satz 1 GO nur zu Regelungen, die nicht in Rechte Dritter eingreifen. Für Grundrechtseingriffe bedarf es einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung in Form eines Parlamentsgesetzes (vgl. BVerwG, U.v. 16.10.2013 -8 CN 1.12 - BVerwGE 148, 133 Rn. 28 m.w.N.). Dementsprechend können Grundrechtskonflikte im Informationsfreiheitsrecht nicht durch eine auf die Generalklausel gestützte Satzung gelöst werden (vgl. Schoch, a.a.O., Einl. Rn. 249; Schrader, BayVBl 2012, 289/291; Brodmerkel, BayVBl 2016, 621/622). Die Satzung kann sich nur dann auf Art. 23 Satz 1 GO stützen, wenn Grundrechtseingriffe durch eine entsprechende Gestaltung der Ausschlussgründe verhindert werden (vgl. Laser, KommPrax 2006, 126).“
„Sowohl bei personenbezogenen Daten, die vom Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützt sind, als auch bei Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG) stellt die behördliche Gestattung des Informationszugangs gegen den Willen des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff dar, der allein aufgrund der kommunalrechtlichen Generalklausel zum Satzungserlass nicht gerechtfertigt werden kann (vgl. Schoch, a.a.O., Einl. Rn. 252). Kommunale Informationsfreiheitssatzungen müssen daher personenbezogene Daten ebenso wie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse umfassend vor einer behördlichen Offenlegung schützen (Art. 30 BayVwVfG; vgl. Schrader, BayVBl 2012, 289/295). So ist bei personenbezogenen Auskunftsbegehren zu beachten, dass ortrechtliche Regelungen die gesetzlichen Grenzen wie z.B. die vorrangigen datenschutzrechtlichen Anforderungen des Art. 19 BayDSG nicht modifizieren können (vgl. Will, BayVBl 2016, 613/614; Petri/Haag, BayVBl 2014, 161/164 f.). Insofern verbleibt es bei der allgemeinen Regelung des Art. 15 Abs. 1 BayDSG, wonach die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten nur zulässig sind, wenn dies gesetzlich erlaubt oder angeordnet wird (Nr. 1) oder wenn der Betroffene eingewilligt hat (Nr. 2).“
Aufgrund dieser höchstrichterlichen Entscheidung bleibt für den Erlass einer städtischen Informationsfreiheitssatzung, nach Auffassung der Verwaltung wenig Raum.
Darüber hinaus werden bereits jetzt schon eine Vielzahl von wesentlichen städtischen Informationen im Internet auf der städtischen Homepage für jedermann abrufbar veröffentlicht und dabei dem Grundsatz der Transparenz Rechnung getragen:
Beispiele:
- Veröffentlichung aller Beschlussvorlagen und Beschlüsse aus öffentlichen Sitzungen des Stadtrates und seiner Ausschüsse im Ratsinformationssystem (RIS),
c) Antrag 3 – Anonymes Hinweisgebersystem schaffen:
Hintergrund dieses Antrags ist die sog. „EU-Whistleblowing-Richtlinie“ der Europäischen Union. Diese Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden (EU 2019/1937), sieht die Pflicht zur Einrichtung interner „Meldekanäle“ für sog. Hinweisgeber vor.
Aufgrund eines aktuellen Rundschreibens des Bayerischen Städtetags Nr. 150/2021 vom 12.05.2021 (Anlage) wird den Städten ab 10.000 Einwohnern aktuell empfohlen, „sich gedanklich
bereits auf erforderliche Schritte zur Implementierung eines Hinweisgebersystems vorzubereiten,
mit der konkreten organisatorischen und personellen Umsetzung jedoch noch das
deutsche Hinweisgebergesetz erst abzuwarten.“
Die Verwaltung schließt sich aktuell dieser Empfehlung an.
d) Antrag 4 - Resolution zur Vertrauensbildung - Offenlegung von Parteispenden:
Die Parteien sind ein verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Sie erfüllen mit ihrer freien, dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe. Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nehmen, die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden, sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen (§ 1 des Parteiengesetzes – PartG).
Das Verfahren und die Umstände zur Offenlegung von Parteispenden bestimmt sich nach § 25 PartG. Das Parteispendenrecht ist dort vom zuständigen Bundesgesetzgeber abschließend geregelt worden.
Es wird darauf hingewiesen, dass als Empfänger der Spenden eben die Parteien fungieren, die rechtlich von den im Stadtrat vertretenen Fraktionen und Gruppen zu unterscheiden sind.
Die Gemeinden sind nicht Adressat des Parteiengesetzes. Die Behandlung von Parteispenden stellt im Übrigen auch keine kommunale Aufgabe dar.
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1 Matthias Schumann, Merkblatt für kommunale Mandatsträger, 3. Auflage, Seite 4,
