Die derzeit gültige Friedhofs- und Bestattungsgebührensatzung stammt in ihrer ursprünglichen Fassung aus dem Jahr 1983. Sie wurde zwar immer wieder geändert, zuletzt zum 01.01.2010, dies betraf jedoch mehrheitlich die Anpassung der Gebührensätze und die Ergänzung neu eingeführter Leistungen. Im Kern sind die Regelungen aber weitgehend unverändert geblieben.
Das Bestattungswesen unterliegt seit einigen Jahren enormen Veränderungen, die sich auch auf die Stadt Aschaffenburg auswirken. Zu nennen sind hier vor allem der ungebrochene Trend zur Urnenbeisetzung mit gleichzeitigem Rückgang der Sargbestattungen und damit einhergehender Verringerung des Flächenbedarfs, aber auch das Aufkommen naturnaher Bestattungsformen (z. B. Friedwälder, Baumgräber, Aschefelder, etc.) sowie der Wunsch vieler Angehöriger nach pflegearmen Grabstätten (z. B. Urnengemeinschaftsgräber, Urnenwände) und generell kürzeren Nutzungszeiten als früher.
Neben diesen allgemeinen Umwälzungen gibt es jedoch auch spezifische Umstände, die einen Neuerlass der Satzung als notwendig erscheinen lassen. Damit sind einige inhaltliche Änderungen verbunden:
Im Wesentlichen handelt es sich um folgende Sachverhalte:
- Verkürzung der Nutzungszeit auf die Ruhezeit (Ausnahme: Baumgräber)
- Wegfall der Gebührenrückerstattung bei vorzeitiger Grabaufgabe
- Erweiterungsoption bei Familienbäumen (bis zu 12 Bestattungsmöglichkeiten)
- Streichung der Feuerbestattungsgebühren (auf Grund der Verpachtung des Krematoriums)
- Urnenbestattungsgebühr als Einheitsgebühr inkl. Trauerfeier
- Einführung neuer Gebühren (Mehrfachzeiten bei Bestattungen, Nutzung des Leichenhauses ohne Beisetzung in Aschaffenburg oder vor der Einäscherung, Nutzung Raum des Abschiedes, Nutzung der Trauerhalle)
Die Themen wurden im Friedhofsbeirat diskutiert und zur Umsetzung empfohlen.
Überdies liegen Beanstandungen durch den Bayerischen Kommunalen Prüfungsverband (BKPV) vor. Diese geben auch Anlass zu einer vollständigen Neukalkulation der Friedhofsgebühren.
In seinem überörtlichen Prüfungsbericht kommt der BKPV zu folgenden Feststellungen:
- Ermittlung des Anteils nichtgebührenfähiger Aufwendungen für das sog. „Öffentliche Grün“ anhand von pauschalen Verteilungssätzen, wie die bisher praktizierte Weiterverrechnung in Höhe von nur 40 % der auf den Friedhöfen erbrachten gärtnerischen Leistungen unter Verweis auf die „Grünanlagen- und Parkfunktion“ ist nicht zulässig. Die Ausgaben für solche Leistungen, zu denen nicht nur Grünflächen, sondern z. B. auch Ehrengräber, Denkmäler u. ä. zählen, dürfen nicht als Kosten in die Kalkulation der Friedhofsgebühren einfließen, sondern sind aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu decken. Allerdings gibt es keine verbindlichen Regelungen, wie hoch dieser Anteil sein sollte und auch eine exakte Berechnung ist nicht möglich. Somit besteht hier ein Ermessensspielraum. Deshalb gibt der BKPV die Empfehlung ab, die nicht gebührenrelevanten Aufwendungen - soweit möglich - direkt und in allen anderen Fällen im Verhältnis der Flächen zu bestimmen. Voraussetzung hierfür ist allerdings eine sog. qualifizierte Flächenermittlung.
Maßnahme der Stadt: Das Garten- und Friedhofsamt kam dieser Empfehlung nach und erfasste alle Friedhofsflächen mit zugehörigen Nutzungen in digitaler Form neu und verknüpfte diese in einer speziellen Friedhofsdatenbank. Damit konnten erstmals Flächenanteile auf den Friedhöfen bestimmt werden, die neben anderen Kriterien, wie z. B. Lage, Vorhandensein anderer Grünflächen, etc., Ausgangspunkt für die Bestimmung des Anteils „Öffentlicher Leistungen“ auf jedem einzelnen der neun städtischen Friedhöfe waren. Durch Gewichtung der jeweiligen Anteile mit den Gesamtflächen wurde ein gewogener Durchschnitt über alle neun Friedhöfe gebildet, da es ja nur eine einheitliche Friedhofseinrichtung in der Stadt Aschaffenburg gibt. Dieser beträgt 26,5 % und ist somit der Anteil des „Öffentlichen Grüns“ auf den Aschaffenburger Friedhöfen.
Die im Rahmen der Grundstücksbewertung für die Friedhöfe ermittelten Wertansätze nach Bodenrichtwerten des Gutachterausschusses unter Berücksichtigung pauschaler Abschläge aufgrund der Nutzung als Friedhof ist für Zwecke der Gebührenkalkulation unzulässig. Sie führen zu überhöhten kalkulatorischen Kosten, die in die Kalkulation einfließen. Nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG) sollen die Gebühren die ansatzfähigen Kosten einer Einrichtung nicht überschreiten. Dies ist hier jedoch der Fall, da die ermittelten Grundstückswerte die Ausgangsbasis für die Berechnung der kalkulatorischen Verzinsung darstellen und diese somit ebenfalls das zulässige Maß überschreitet. Aus diesem Grund empfiehlt der Prüfungsverband die Friedhofsgrundstücke nach deren ursprünglichen Anschaffungskosten zu bewerten.
Maßnahme der Stadt: Recherche in den Rathausarchiven nach den historischen Kaufpreisen und deren Ansatz zur Ermittlung der kalkulatorischen Verzinsung.
Zur Verrechnung von Kosten für das vom Gartenamt auf den Friedhöfen eingesetzte Personal, die Fahrzeuge und Maschinen wurden jeweils Verrechnungssätze gebildet.
Diese wurden zuletzt im Jahr 1999 erhöht.
Grundlage zur Ermittlung des Personalkostensatzes waren die veröffentlichten, durchschnittlichen Stundensätze für jede Entgeltgruppe. Auf diese Durchschnittssätze wurde für die interne Verrechnung ein Gemeinkostenzuschlag von 40 % erhoben. Der
BKPV hält dies für überhöht und gibt die Empfehlung ab, sich an der durch Organisationsuntersuchungen festgestellten Untergrenze für Gemeinkostenzuschläge von 18 % zu orientieren. Überdies sollte der Personalkostensatz des Gartenamtes jährlich anhand der veröffentlichten Durchschnittssätze sowie der tatsächlichen Eingruppierung der Beschäftigten in die Entgeltgruppen berechnet werden.
Maßnahme der Stadt: Jährliche Neuberechnung des Personalkostensatzes exakt nach den Empfehlungen des Prüfungsverbandes.
Für die Verrechnung der Fahrzeug- und Maschinenkosten wurden Kostensätze verwendet, deren genaue Herkunft und Ermittlung nicht mehr geklärt werden konnten. Dies wurde vom BKPV beanstandet und dazu geraten, die Verrechnungssätze für den Fahrzeug- und Maschineneinsatz unter Einbeziehung von kalkulatorischer Abschreibung und Verzinsung der eingesetzten Vermögensgegenstände neu zu berechnen, um die erbrachten Leistungen kostendeckend verrechnen zu können.
Maßnahme der Stadt: Neuberechnung der Kostensätze für Fahrzeuge und Maschinen in verschiedenen Kategorien nach den Empfehlungen des Prüfungsverbandes.
Für die Bestattungseinrichtungen sollen grundsätzlich kostendeckende, nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen bemessene Benutzungsgebühren erhoben werden, wobei das Gebührenaufkommen die ansatzfähigen Kosten nicht überschreiten soll. Hierbei sind insbesondere die Vorschriften in Art. 8 KAG zu beachten. Der BKPV beanstandet bei der bisherigen Gebührenbedarfsberechnung, die sich vorwiegend an einer Begrenzung der entstehenden Fehlbeträge orientiert, mehrere Einzelpunkte, die in der Summe eine vollständige Neukalkulation aller Friedhofsgebühren notwendig macht.
Maßnahme der Stadt: Neukalkulation aller Friedhofsgebühren unter Berücksichtigung der Hinweise des Prüfungsverbandes mit den folgenden Maßgaben:
- Für alle städtischen Friedhöfe gelten die gleichen Gebührensätze (= einheitliche Bestattungseinrichtung)
- Alle bisherigen Wahlmöglichkeiten zwischen den Grabarten bleiben erhalten
- Die gesetzlich (Art. 8 Abs. 2 KAG) vorgesehene Kostendeckung soll kalkulatorisch weitestgehend erreicht werden
- Neuberechnet werden alle Gebührenarten, das sind:
- Grabnutzungsgebühren (= Nutzungsrecht oder „Miete“ für die Grabstelle)
- Bestattungsgebühren (= Aufwand für den Bestattungsvorgang wie z. B. Leichenhalle, Trauerfeier, Öffnen und Schließen des Grabes etc.)
- Gebühren für Sonderleistungen (z. B. Bestattung außerhalb üblicher Bestattungszeiten, Nutzung Verabschiedungsraum)
- Verwaltungsgebühren (z.B. Umbettungserlaubnis, Grabmalanträge etc.)
Vorgehensweise bei der Neukalkulation
- Bildung eines durchschnittlichen Jahresaufwandes aus den Ausgaben der vorherigen fünf Jahre, um größere Abweichungen einzelner Jahre auszugleichen.
- Ausgliederung aller nichtgebührenfähiger Ausgaben, z. B. für Sozialbestattungen
- Zuordnung der gebührenfähigen Ausgaben (= Kosten) auf die Teilbereiche Grabnutzung, Bestattung, Öffentliche Leistungen, Verwaltungsleistungen entweder direkt oder nach geeigneten Verteilungsgrößen, wie z. B. nach den Arbeitsstunden des Friedhofspersonals
- Aufsummieren der einzelnen Kostenarten für jeden Teilleistungsbereich
- Aufteilung der Gesamtkosten der einzelnen Teilbereiche auf die jeweiligen Einzelleistungen nach unterschiedlichen Methoden, wobei hier das Ausmaß der Nutzung der Einrichtung berücksichtigt werden muss (sog. „Äquivalenzprinzip“ gemäß Art. 8 Abs. 4 KAG).
- Ergebnis dieser Aufteilung ist der kalkulierte Gebührensatz für die jeweilige Leistung.
Kalkulation der Grabnutzungsgebühren
In die Kostensumme des Teilbereichs Grabnutzung fließen alle gebührenfähigen Ausgaben ein, die im Zusammenhang mit der Bereitstellung und dem Unterhalt von Bestattungsplätzen entstehen. Hierzu zählen vor allem die Herstellungskosten von Grabfeldern, Urnenwänden, Wegen und der Begrünung sowie die Kosten für die laufenden Pflege- und Unterhaltungsarbeiten (Personal-, Maschinen-, Material- und Entsorgungskosten).
Die Verteilung der Kostensumme auf die einzelnen Grabarten erfolgt nun nach der Äquivalenzziffernmethode. Durch sie werden die unterschiedlichen, ungleichen Grabarten rechnerisch gleichgemacht. Erst dadurch ist es möglich, die Gesamtkosten auf alle vorhandenen Grabstellen gleich zu verteilen. Die Differenzierung in der Kostenhöhe zwischen den verschiedenen Grabarten erfolgt anschließend durch die Multiplikation mit der jeweils gebildeten Äquivalenzziffer. Diese drückt somit das Vorteilsverhältnis zwischen den Grabarten aus. Die Berechnung dieser Verhältniszahlen erfolgt nach einem Bewertungsschema, dessen Bewertungskriterien die unterschiedlichen Nutzungsvorteile und Aufwände zwischen den Grabarten zum Ausdruck bringen. Es besteht vorwiegend aus zwei Bewertungsblöcken. Zum einen die konkreten Herstellungs- und Unterhaltskosten der Stadt, die mit 2/3 gewichtet sind und zum anderen die Nutzungsvorteile für die Grabplatzinhaber, die mit 1/3 gewichtet sind. Aus den unterschiedlichen Bewertungsergebnissen werden dann die Äquivalenzziffern der einzelnen Grabarten errechnet.
Ergebnis der Äquivalenzziffernkalkulation:
- Sarggräber werden günstiger, teils geringfügig (Reihen- und Wahlgräber), teils deutlich (Solitärgräber, Grüfte)
- Urnen- und Baumgräber werden teurer
Finanzielle Auswirkungen der Grabgebührenkalkulation
Die finanziellen Auswirkungen der Anpassung der Grabnutzungsgebühren sind nur näherungsweise ermittelbar, da schon in den vergangenen Jahren starke Schwankungen im jährlichen Grabgebührenaufkommen zu verzeichnen waren (von 520.000 € bis 960.000 €) und schwer abschätzbar ist, inwieweit sich das Nachfrageverhalten in Zukunft entwickeln wird. Ursachen dafür sind u. a.:
- Die Belegung der verschiedenen Grabvarianten sich permanent ändert
- Die Verlängerungsmöglichkeit eines Grabnutzungsrechtes bei einem neuen Bestattungsfall besteht, mit teils deutlich kürzerer Verlängerungsdauer als die ursprüngliche Nutzungszeit nach der vorgeschriebenen Ruhefrist
- Grabnutzungsrechte auch ohne Bestattungsfall – mit völlig unterschiedlichen Zeiträumen - verlängert werden
Um dennoch eine grobe Annäherung an die zu erwartenden Auswirkungen zu erzielen, wurde eine stark vereinfachte Berechnung durchgeführt, bei der unterstellt wird, dass sich die gemittelte Fallzahl der Bestattungsfälle auf die zwei Hauptbestattungsformen verteilt. Im Ergebnis ergibt sich eine relativ moderate Gebührenmehrung von ca. 15.000 € pro Jahr. Daraus lässt sich schließen, dass die jährlichen Gesamteinnahmen aus Grabstellen nur unwesentlich steigen werden. Es wird davon ausgegangen, dass der Mittelwert der Gesamtgrabnutzungsgebühren aus den Jahren 2012 bis 2016 (792.000 €) nur um ca. 31.000 € auf durchschnittlich 823.000 € übertroffen werden wird. Diese vergleichsweise geringe Zunahme liegt vor allem an den niedrigeren Gebühren für Sarggräber, was durch die höheren Gebühren für die Urnenplätze nicht kompensiert werden kann.
Im städtischen Haushalt wird die angestrebte kalkulatorische Kostendeckung aufgrund der Verteilung der Gesamtkosten auf alle für Bestattungszwecke verfügbaren Grabstellen nicht erreichbar sein, da sie nicht alle zeitgleich voll belegt sind, aber aufgrund des Belegungszusammenhangs trotzdem vorgehalten und unterhalten werden müssen. Von 18.390 Grabstätten sind 5.916 zurzeit nicht belegt. Überdies sind die Ausgaben für das „Öffentliche Grün“ (ca. 26 % der Friedhofsflächen sind als „Erholungsflächen“ einzustufen) nicht umlagefähig und können somit nicht über Gebühren finanziert werden.
Kalkulation der Bestattungsgebühren
Die Bestattungsgebühren umfassen als Einheitsgebühren alle Leistungen, die im Zusammenhang mit einer Bestattung anfallen: Bearbeitung des Antrages, Benutzung der Leichenhalle, Aufbahrung, Trauerfeier und Beisetzung, Graböffnen und -schließen, Benutzung der erforderlichen allgemeinen Friedhofseinrichtungen. Deshalb fließen in sie alle Kosten, die durch Bestattungen direkt oder anteilig verursacht werden. Dazu zählen vorwiegend die Personal- und Fahrzeugkosten, Maschinen- und Gerätekosten (z. B. Grabbagger) sowie die Kosten für Betriebsstoffe und Verbrauchsmaterial. Es gehen aber auch Gebäudekosten für Leichen- und Trauerhallen mit ein, wie z. B. Unterhalt, Abschreibung und Verzinsung, Energie und Reinigung.
Die Gesamtkosten für den Teilbereich Bestattung werden über Aufteilungsschlüssel auf die einzelnen Bestattungsarten und Sonderleistungen verteilt. Zu diesem Zweck wird für jede einzelne Leistung eine eigene Aufwandskalkulation durchgeführt, in die der konkrete Aufwand für Personal- und Maschinenstunden sowie der tatsächliche Materialverbrauch einfließen. Anhand der Ergebnisse dieser Kalkulationen werden für alle Leistungen Verhältniszahlen berechnet, die durch Gewichtung mit den prognostizierten Fallzahlen in der Gesamtsumme den Kostenteiler ergeben. Die anschließende Multiplikation mit der Verhältniszahl ergibt den Gebührensatz für die jeweilige Bestattungsleistung. Diese Methode ermöglicht eine weitgehend verursachungsgerechte Zuordnung von Kosten, die nicht direkt den einzelnen Leistungen zuzuordnen sind.
Ergebnis und finanzielle Auswirkungen der Bestattungsgebührenkalkulation
Die Neukalkulation führt im Ergebnis zu einem Ansteigen aller Bestattungsgebühren. Ursächlich dafür sind zum einen die seit der letzten Gebührenbedarfsberechnung gestiegenen Personal- und Sachkosten, zum anderen aber auch, dass im Bereich Bestattungsgebühren erstmalig eine kostendeckende Kalkulation (s. o. Bericht BKPV) durchgeführt wurde.
Für den städtischen Haushalt ergeben sich daraus Gebührenmehreinnahmen. Bei Ansatz von durchschnittlichen Fallzahlen führt dies insgesamt zu einer Zunahme der Bestattungsgebühren um rund 200.000 €. Aber auch hier gibt es ein Prognoserisiko, da eine genaue Vorhersage über die zukünftige Entwicklung von Bestattungszahlen und der Nachfrage nach Sonderleistungen nicht möglich ist. Sich im laufenden Jahr abzeichnende Einnahmenänderungen werden im Nachtragshaushalt 2018 berücksichtigt.
Vergleich Gesamtgebühr im Einzelfall zwischen Sarg- und Urnenbestattung
Bei der Sargbestattung verringert sich die Grabgebühr für 15 Jahre von 930 € auf 720 €.
Die Bestattungsgebühr steigt von 1.050 € auf 1.378 €. Die Gesamtgebühr für den Einzelfall steigt somit von 1.980 € auf 2.098 €.
Bei der Urnenbestattung erhöht sich die Grabgebühr für 10 Jahre von 340 € auf 480 €. Die Bestattungsgebühr steigt von 306 € auf 565 €. Die Gesamtgebühr für den Einzelfall steigt somit von 646 € auf 1.045 €.
Das Gesamtgebührenverhältnis zwischen Sarg- und Urnenbestattungsfall ändert sich damit von rund 3:1 (alt) auf 2:1 (neu).
Im Haupt- und Finanzsenat vom 15.01.2018 wurde die neue Satzung bereits ausführlich vorgestellt. Der HFS hat die Verwaltung beauftragt, den Satzungsneuerlass dem Plenum zur endgültigen Beschlussfassung vorzulegen.
